各县（市）区人民政府，高新区管委会，市人民政府各部门，有关单位：
为全面深入贯彻落实科学发展观和《中共焦作市委、焦作市人民政府关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》(焦发〔2008〕1号）、《焦作市市级预算管理暂行办法》（市政府令第7号）和《焦作市人民政府关于印发政府性投资建设项目十个百分之百实施意见（试行）的通知》精神，推进我市财政管理科学化精细化，按照财政部对我市作为全国第一家市级滚动预算试点的要求，从我市实际出发，在认真总结公共财政综合改革成果的基础上，从创新体制和机制入手建立一套具有焦作特色的滚动预算模式，为建设和谐文明的新焦作、实现全社会基本公共服务均等化的目标打下坚实的基础。
一、编制滚动预算的必要性和重要意义
近年来，我国的政府预算管理面临着许多亟待改进的方面：财政的公共化取向尚未充分确立，对预算资金的使用缺乏制度上的约束，政府的施政重点和优先领域未能从职能转变上真正体现出来；预算存在非效率性使用现象，预算超收、年底突击花钱的情形反映出政府预算缺少中长期规划、政策目标与预算相互脱节。同时，由于缺乏中长期规划，预算的控制机能对于应对额外预算需求束手无策，预算过程缺乏法律上的严肃性和决策上的科学性。
从我市实际来看，以预算编制、执行、监督、评价相分离的权力制衡机制以及以复式预算为特征的政府公共预算体系建设，为我市的预算综合改革奠定了良好的基础。但是，在预算的编制过程中尚有几个亟待解决的难题：一是预算流程未能充分体现四权分离制衡机制的内在调控功能，突出反映在预算编制、执行和监督的职能缺少切实有力的制度保障；二是预算编制在时间安排上与政府部门的规划不同步，无法实现政策目标与预算编制的一致性；三是部门条块分割，资金分配上各自以部门利益为重，使得预算编制不能真正体现全局利益；四是预算编制缺乏中长期规划指导，部门申报的年度预算只注重眼前利益。因此，制定系统详尽的财政规划，确定科学合理的资源分配机制，通过预算的流程再造，强化制度约束，增进预算的可预见性，将公共政策目标与预算过程紧密结合起来，使有限的财力最大限度地发挥作用。
编制滚动预算符合科学发展观的要求，对于科学分配财力，保障政府施政目标的实现以及提高政府执政能力等具有重要的意义。实施滚动预算，加强了政府和财政中长期规划的约束能力，有利于从制度上建立实现国家和地方政府中长期目标的财政保障机制，实现财政预算与政府中长期规划目标的有机结合。实施滚动预算，有利于整合资金、集中财力解决事关全市经济和社会发展大局的重大问题。各部门按照规划目标提前谋划大事和资金筹措方案，将有效提高财政资金分配的前瞻性、计划性和整体配置效益，集中财力解决经济和社会领域内的重大问题。实施滚动预算，引入了跨部门、跨年度的预算管理模式，有利于提高预算编制的质量。通过立足长远发展目标组织筛选预算项目，特别是对重点支出项目预算实施跨年度管理，能够增强各年度之间财政支出的连续性，有利于财政运行的平衡和稳固，有利于进一步增强部门预算的透明度，有利于构建政府与公众之间更加和谐友好的关系,防范财政风险。
二、滚动预算编制的指导思想和基本原则
（一）指导思想。滚动预算的编制以全面贯彻落实科学发展观为指导，按照构建社会主义和谐社会的要求，加快公共财政体系建设，不断优化财政支出结构。预算编制着眼于政府长期的公共政策目标，通盘考虑当前利益和长远利益，实现资源的科学配置和有效整合，保持政策目标和预算过程的逻辑一致性。通过依法行政、公开透明理财，提高财政资金的使用效益，切实发挥好财政职能作用，不断提高政府提供公共服务的水平。
（二）基本原则。
1.公共性原则。预算项目安排要与政府职能转变方向相一致，优先解决市场主体和人民群众共同需要的公共性问题，优先保障政府提供公共产品和公共服务的需要，突出解决民生问题，提高社会公共服务水平，保障全体人民群众共享改革成果。
2.规范性原则。要按照依法治国的要求，积极推进预算管理制度改革，加快制度建设。社会和公众的广泛参与是实施滚动预算的根本出发点，通过预算流程的再造，不断提高财政工作的透明度，使财政工作在规范化的制度条件下运行。
3.绩效性原则。树立为民理财理念，将资金使用效益作为衡量财政工作的基本标准，不断探索绩效管理的新途径。明确项目的预期经济社会绩效目标，建立绩效评价结果与预算安排相结合的运行机制，提高财政资金的使用效率与配置效能。
4.开放性原则。打破部门间的壁垒，整合财力集中投向关系全市经济和社会事业发展全局的重大项目，有计划、分步骤地解决制约全市经济发展和社会建设的关键问题，提升集中财力办大事和财政资金有效配置的实际效果。
三、滚动预算编制的范围、主要流程和工作内容
（一）范围。我市编制滚动预算的部门主要包括承担市委、市政府中心任务较重、分管项目支出较多、职能领域对全市经济社会发展影响较大的市统计局、商务局、旅游局、公安局、教育局、科技局、文化局、体育局、计生委、卫生局、劳动局、民政局、发改委、建委、城管局、园林局、规划局、交通局、环保局、农业局、农机局、农开办、畜牧局、林业局、水利局、气象局、粮食局、供销社、房管局、国土资源局、企业发展服务局、南水北调城区办、工业集聚区管委会等共33家。
预算项目包括编制滚动预算部门所承担的关系全市经济社会事业发展，以及改善民生等重点支出的所有项目；资金来源包括一般预算收入、基金预算收入和债务预算收入。
（二）主要流程和工作内容。
1.规划环节。编制财政中长期发展规划。依据政府在一定时期内的重大战略部署和全市经济社会发展中长期规划，研究制定财政职能领域内经济社会事业发展中长期规划，明确发展目标、投入重点，相关部门提 部门中长期规划，作为编制全市财政资金使用中长期规划的依据之一。中长期财政规划草案提交财政部门审定后形成正式的规划，作为编制滚动预算的基础和前提。同时，在规划初期通过多种渠道广泛收集民意，作为编制规划的辅助依据。
确定优先发展的政策目标。通过拟定优先发展的政策目标列表，反馈给相关部门。各部门根据中长期规划确定的优先发展领域，确定分年度的事业发展计划和发展性支出总体安排思路（包括财政资金投入方向、领域，重点支出项目及绩效目标），以项目计划书形式提交财政部门审定。
2.评价环节。财政部门审核部门编报的项目支出多年期滚动预算计划书，按照分类分口及支出科目分别汇总编制市本级财政项目支出滚动预算计划，同时将审核意见反馈各部门。
按照专家论证、社会听证的程序对中长期预算草案进行评价、论证，对项目库的组合、项目规模进行讨论，经过调整修改形成地方政府中长期财政滚动预算。
3.滚动环节。按照项目库管理要求建立起滚动实施的预算项目库。在编报年度预算项目时，各部门原则上应在上一年度上报的项目基础上细化完善，除上级新出台的需年度预算必须落实的政策性增支事项外一般不重新编报。财政部门每年对各部门滚动预算项目进行审核后，将符合要求的项目分别导入财政多年期项目库备用。同时，按照零基预算原则，阶段性发展目标实现后，各部门要及时取消旧项目，安排新项目，确保职能领域公益性和建设性项目支出的连贯性和持续性。
四、实施滚动预算的保障措施
（一）提高认识，加强领导。市直各部门要充分认识编制滚动预算的重要意义，要把推进这项试点工作作为实现市委、市政府“把焦作建设成为富裕文明开放和谐的新焦作、奋力走在中原崛起的前列”的奋斗目标的重大举措来抓。要切实加强领导，建立滚动预算编制的协调工作机制，由市人民政府常务副市长牵头，市财政局、发改委、统计局、审计局、监察局等有关部门参加。协调工作机制要加强对焦作市开展部门预算滚动编制工作的指导、协调和服务，统筹研究解决一些重要问题，部署推进具体的工作，并为滚动预算编制工作提供行政层面的保障。
（二）积极组织，密切配合。开展多年期滚动预算编制工作具有较强的创造性，资金涉及面广，专业知识要求较高，市财政部门、发展和改革部门和纳入滚动预算编制的部门在实施过程中必须形成共识，相互配合，将重点落实协调会议所确定的事项。定期协调进度，安排精兵强将专门负责，为推进滚动预算编制工作提供强有力的组织保障。协调工作机制确定的相关部门一把手对滚动预算编制工作负有直接责任，应充分发挥部门的主动性，增进部门之间的工作衔接，为顺利实施政府中长期预算编制工作打下良好的基础。
作为预算编制的主体，市财政局负责全市财政规划与预算的预编与初审，是在政府与各个部门之间建立沟通机制的重要桥梁。相关部门要按照滚动预算编制流程的具体要求，按期保质完成各项阶段性工作。规划、评价与预算工作层层负责，逐级审批、不断补充和修改，最后由财政部门进行综合平衡，从而形成一个有机整合的预算系统。
（三）严格制度，规范程序。在规划、评价和滚动编制的不同阶段，不仅对各有关部门的工作内容、分析研究、文件编制、审批程序等有明确要求，而且有严格的时间限制和文件传递流程，通过制度化、规范化建设，能够提高预算过程的运行效率，有效地约束各阶段决策的自由裁量权和主观随意性。
二○○九年九月二十九日
