各县（市）区人民政府，焦作新区管委会，市人民政府各部门，各有关单位：
焦作市深化医药卫生体制改革领导小组办公室制定的《关于推进县域医药卫生体制综合改革的指导意见》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。县域医药卫生体制综合改革涉及面广、情况复杂、政策性强，请各试点县（市）结合实际，出台实施意见，积极进行探索，推进县域医药卫生体制综合改革的顺利实施。
二○一一年八月三十一日
焦作市深化医药卫生体制改革领导小组办公室
关于推进县域医药卫生体制综合改革的指导意见
为深化我市医药卫生体制改革，在县域内探索建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，市政府决定在我市实施县域医药卫生体制综合改革。由于县域医药卫生体制综合改革牵动经济社会诸多领域，涉及面广，情况复杂，市政府决定在沁阳市、修武县先行试点，其余县（市）区积极探索，适时推进。为确保县域医药卫生体制综合改革工作取得实效，特提出以下指导意见：
一、改革的指导思想、目标和实施范围
指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持公共医疗卫生的公益性质，统筹配置县域医疗资源，健全卫生服务网络，推进医疗卫生机构管理体制和运行机制综合改革，构建新的药品供应保障体系，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为人民群众提供安全、高效、方便、价廉的医疗卫生服务。
改革目标：以县乡村三级医疗机构实行药品零差率销售为切入点，全面推动县、乡级医疗机构管理、人事、分配、补偿等制度的改革；积极探索乡村卫生服务一体化管理，建立村卫生室的准入、管理机制，着力解决村医待遇、养老等问题。用2-3年的时间，通过综合改革，合理配置区域卫生资源，基本实现县域内医疗机构公益性明显体现、基本公共卫生服务和基本医疗服务能力明显增强、群众就医负担明显减轻、医务人员积极性显著提高、医疗卫生机构健康发展的目标。
改革范围：县级公立医院、社区卫生服务中心和乡镇卫生院及纳入管理的村卫生室。
二、改革的主要任务
（一）优化配置医疗资源
1、县级医院配置。县（市）政府重点办好一所县（市）级综合医院、一所县（市）中医院、一所县（市）妇幼保健院。把县（市）级综合医院办成符合二级甲等医院标准的区域医疗中心；把中医院建成二级甲等中医医院，坚持中医特色，向中西医结合、中医医疗、保健、康复、老年病诊治和老年护理等方向发展；把妇幼保健院建成二级以上妇幼保健院。除此外的医疗机构通过整合或转型为社会力量举办。
2、社区卫生服务中心。根据《河南省城市社区卫生服务机构基本标准（试行）》（豫卫基妇〔2009〕6号）要求，设置城区卫生服务机构；社区卫生服务机构按照国家有关规定为辖区内的常住居民、暂住居民及其他有关人员，提供社区基本公共卫生服务和基本医疗服务。
3、乡镇卫生院。原则上每个乡镇设置一所政府举办的卫生院，提供预防、保健、基本医疗、健康教育、康复等综合性卫生服务，受卫生行政部门委托承担区域内公共卫生管理职能，负责对村级卫生机构的技术指导和对乡村医生的培训。
4、村卫生室。根据《河南省村卫生室基本标准》（豫卫基妇〔2009〕1号）要求，原则上每村设立一所政府支持的标准化村卫生室，超过3000人口的行政村可增设1所卫生室，承担计划免疫、妇幼保健、健康教育等公共卫生服务，开展常见病、多发病的一般诊治和转诊服务及一般康复等工作，承担传染病疫情报告，达到全覆盖，满足农民群众就医需求。
5、鼓励和引导社会资本举办医疗机构。按照《河南省人民政府办公厅关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》（豫政办〔2011〕37号）文件精神，积极鼓励引导社会资本进入医疗卫生服务领域；在具备资质条件和达到有关标准的前提下,对社会资本举办医疗机构在市场准入方面与公立医院一视同仁；医疗卫生资源增量部分原则要由社会资本举办；引导社会资本参与公立医院改制,积极稳妥地将部分公立医院转制为非公立医疗机构,促进公立医院合理布局,形成多元化办医格局。
（二）改革管理体制
1、改革公立医院管理体制。实行公立医院医药分开、管办分开、政事分开、营利性与非营利性分开；卫生、发展改革、人力社会保障、财政等部门研究确定公立医院规划和发展方向，监督公立医院资产和运营，实现社会公益性目标；全面推行医院全员聘用制、院长任期目标责任制、内部分配绩效工资制；医院院长按维护公益性的要求行使职权，确保医院严格执行国家医疗管理法律、法规、规章、制度、规范和标准。
2、改革乡镇卫生院、社区卫生服务中心管理体制。确保政府举办的乡镇卫生院、社区卫生服务中心的公益性质；规范、完善基层医疗卫生服务机构的法人治理结构，其收支全部纳入会计核算中心集中核算；在严格界定功能和任务、核定人员编制、核定收支范围和标准、转变运行机制的同时，政府负责承担其按国家规定所核定的基本建设、设备购置、人员经费和公共卫生服务业务经费等费用，保障其正常运行。
3、改革村卫生室管理体制。实行乡村卫生服务一体化管理，合理规划和配置乡村卫生资源，规范服务行为，提高服务能力；乡镇卫生院对所属行政村卫生室实行人员、业务、药械、财务一体化管理。财政对承担公共卫生服务的村卫生室给予合理补助。
（三）改革运行机制
1、完善财务管理制度。公立医院推行医院全成本核算，实行院务公开、财务公开，强化医院风险经营意识；按照医院财务制度有关规定，加强医院财务监管，严格单位预算管理；落实和完善财务内控制度、内部和外部审计制度；设立县级会计核算中心，对实施综合改革的县级公立医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心实行财务统一管理；提升管理手段，实现财务管理网络化、规范化、电子化。乡镇卫生院对村卫生室统 会计科目、统一账户，设立总账与分账，村卫生室同时设立账簿，诊疗收入统一使用非营利性医疗机构收费专用票据，独立核算，债权债务独立承担。
2、深化人事制度改革
（1）合理定编设岗。按照《河南省县级综合医院基本标准》（豫卫医〔2009〕42号）、《河南省县级中医院基本标准》（豫中医〔2009〕8号）、《河南省县级妇幼保健机构基本标准》（豫卫基妇〔2009〕7号）、《河南省机构编制委员会关于全省城市社区卫生服务机构人员编制问题的通知》（豫编〔2007〕53号）、《河南省乡镇卫生院机构编制管理规定（试行）》（豫编办〔2010〕20号）核定编制；按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别，科学合理设置岗位，县乡级医疗机构专业技术岗位不得低于总岗位的80%。
（2）全员聘用管理。依据核定的编制和职责任务拟定岗位设置方案，经市人力资源和社会保障部门核准后，制定岗位设置实施方案，并按实施方案统一组织竞聘上岗；对拟聘用人员，按照国家和省有关规定签订聘用合同，根据所聘岗位确定岗位工资待遇，为所聘职工办理养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险和职工住房公积金；对在编在册未聘人员采取系统内调剂、内部退养、三年过渡安置、自谋职业等办法进行分流安置；完成定岗竞聘后出现的岗位空缺，如需补充工作人员，按相关程序公开招聘。
3、完善绩效分配制度。在职人员实行绩效工资，建立绩效考核制度，制定绩效考核办法；完善内部考核制度，根据专业技术、管理、工勤技能等岗位的不同特点，实行分类考核；根据考核结果，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，向临床一线工作的业务骨干、承担公共卫生服务人员倾斜和做出突出贡献的人员重点倾斜，推行“首席医师制”和“服务标兵制”等制度；考核结果作为其考核周期岗位绩效工资分配的主要依据和其晋级、奖励以及聘用、续聘和辞退的重要参考依据。
（四）改革补偿机制
1、强化政府投入责任
（1）公立医院。政府负责县级公立医院基本建设和大型设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴，对医院承担的公共卫生服务任务给予专项补助。逐步建立财政补助稳定增长机制。
（2）社区卫生服务中心和乡镇卫生院。政府负责按国家规定核定基本建设经费、设备购置经费、人员经费和承担公共卫生服务的业务经费，保证其正常运行。
（3）村卫生室。政府通过购买服务的方式对乡村医生提供的基本公共卫生服务进行合理补助；村卫生室实施基本药物制度后，为保证在村卫生室执业的乡村医生合理收入不降低，在综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿情况下，采取专项补助的方式对在村卫生室执业的乡村医生给予定额补偿，补助水平与对当地村干部的补助水平相衔接。
2、完善医疗保障支付制度。强化医疗保障对医疗服务的监控作用，完善支付制度，实行按病种付费、按人头付费、总额预付等方式，建立医疗保险支付方式对医疗服务行为的激励和约束机制；逐步扩大医疗保障范围，提高支付比例，合理控制医院医药总费用、均次费用；完善大病医疗救助制度；合理制定村卫生室一般诊疗费标准以及新农合支付标准和办法，在综合考虑新农合基金承受能力和不增加群众个人负担的前提下，充分发挥新农合对乡村医生的补偿作用。
3、积极化解医疗机构债务。按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，基层医疗机构债务按照发展改革委、财政部、卫生部《关于清理化解基层医疗卫生机构债务的意见》进行化解；县级公立医院债务参照以上意见，先行锁定债务，按照相关政策逐步化解。
（五）改革监管机制
1、明确监管机构。建立健全医疗服务监管机制。县（市）卫生行政部门依法实行全行业管理，负责制定县域内各级各类医疗卫生机构管理评价制度，实行医疗卫生机构年度目标责任管理制和院长任期目标责任制。
2、明确监管内容。将医疗卫生机构国有资产管理、收支盈亏、卫生资源有效使用、社会和职工满意度、医药费用控制、政府指令性任务完成情况等公益性指标纳入考核体制，建立健全以社会效益为核心的绩效评估管理体制、以患者为中心的安全评价体系和公开透明的服务质量监督网络。
3、明确考核办法。建立医疗卫生机构法人任职资格、岗位职责、选拔任用、考核评价、激励约束和问责奖惩等管理办法。根据医疗卫生机构规模、功能，制定各级各类医疗卫生机构的年度目标任务、绩效指标和考核细则。成立医疗卫生机构目标责任制考核评价组织，由卫生、人力社会保障、发展改革、审计、财政、监察等部门和熟悉医政管理的专业人员组成。定期对医疗卫生机构进行考核，原则上每半年进行一次，并向全社会公布考核结果。
4、建立监管平台。建立与考核结果相匹配的奖惩机制，将考核结果与政府补偿经费的划拨、医疗卫生机构人事任免结合起来，达到既能有效监管、又能扩大自主权，既能监督费用上涨、又能调动积极性的目的。
（六）改革“以药养医”机制。县级公立医院、乡镇卫生院、一体化村卫生室全部实行药品零差率销售，县域内药物实行统一管理，统一采购、统一配送，切断药商与医院、医生之间的利益链条，切实降低药价；大力推行基本药物使用，县级公立医院基本药物使用比例不低于70%，乡镇卫生院和村卫生室全部使用基本药物；县级卫生行政部门在国家、省规定的县级医疗机构用药范围的基础上，可以组织遴选增补一定数量的药物满足县级公立医院的诊疗需求。
（七）改革医药服务价格管理机制。在严格执行国家收费标准的基础上，发改部门按照合理补偿成本、兼顾群众承受能力和体现医务人员技术劳务价值的原则调整基本医疗服务价格；科学核定医用设备检查和治疗服务价格；在财政补偿机制保障的基础上，使基本医疗服务价格总体水平低于国家收费标准。
（八）加强医疗卫生机构内部管理
1、提高医疗服务质量和水平。各级各类医疗卫生机构要建立健全医疗质量和医疗安全持续改进的考核评价体系，严格执行医疗服务的诊疗常规和技术操作规范,确保合理诊断,合理用药，合理检查；坚持以病人为中心，全面改善医疗服务，大力推广方法多样、渠道灵活的惠民措施；进一步完善医疗纠纷预防 处理机制,纠正医疗行业不正之风；加强重点专科和人才队伍建设，提高医疗技术水平。
2、有效控制医药费用。全面推行联网收费、一日清单、收费项目公示和费用查询等制度，按时向社会发布医疗服务价格信息，在患者的缴费票据和一日清单上明确体现国家的收费标准，医院的减免比例，患者的受益金额，提高收费透明度；采取各种切实有效的措施，使医疗卫生机构医药总费用、均次费用稳步下降。
3、提高信息化水平。以医院管理和电子病历为重点推进医院信息化建设；建立覆盖全市人口的健康信息平台，实现医院之间、医院与其他医疗卫生机构之间、医疗卫生机构与医保经办机构之间的互联互通，实现人口健康信息的全过程、全方位联系与共享。
（九）加强医疗卫生机构后勤服务社会化管理。组建后勤服务实体，将公立医院、乡镇卫生院的餐饮服务、物业管理、通用设备与消耗性物资的采购供应、设备与车辆的维修保养、被服制作洗涤等后勤服务交由专业化后勤服务公司承担，医疗卫生机构要从办后勤服务转变为购买后勤服务。
三、保障措施
县域医药卫生体制综合改革涉及面广、政策性强，时间紧、任务重，试点县（市）必须从讲政治的高度，从大局出发，充分认识这项改革的重大意义，周密部署，统筹安排，结合实际，创造性地开展工作，扎扎实实把各项改革落实到位。
（一）加强组织领导，积极协调配合。沁阳市、修武县政府是我市县域医药卫生体制综合改革的实施主体，要高度重视这项事关民生的重大改革，主要领导亲自抓，主管领导具体抓；市医改领导小组统筹协调试点县（市）县域医药卫生体制综合改革工作；试点县（市）医改领导小组各成员单位要各司其责，加强协调，密切配合，保证改革顺利实施。
（二）加强财力保障，强化资金管理。财政部门要积极调整财政支出结构，确保卫生事业投入的增长幅度高于经常性财政支出的增长幅度，对县域医药卫生体制综合改革资金优先保证，确保各项补助经费及时足额到位；建立健全医疗卫生机构财务公开制度，加强监管，确保资金分配使用规范、安全、有效，严禁挤占、截留、挪用。
（三）加强政策宣传，营造良好环境。县域医药卫生体制综合改革关系广大人民群众和基层医务人员的切身利益，关系基层医疗卫生事业长远发展，关系社会的和谐稳定，各级各部门要高度重视宣传动员工作，采取多种形式，加强政策宣传，统一思想，提高认识，把宣传工作做深做细，为顺利推进改革营造良好的舆论氛围。
（四）加强责任落实，确保社会稳定。要高度重视改革过程中出现的各种问题，尤其要重视改革涉及的机构、人事、职务、岗位等变化引起的矛盾和不稳定因素，精心谋划，深入细致，全程跟踪，全程监控，发现问题，及时解决。在推进改革的同时，确保正常医疗工作秩序，确保改革顺利进行。
二〇一一年八月三十一日
