焦办〔2019〕16号

加强全市贫困兜底线保障工作，是打赢打好脱贫攻坚战，实现2020年全市现行标准下农村贫困人口全部脱贫目标的重要举措。为贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府关于打赢脱贫攻坚战的重要战略部署，扎实推进全市贫困兜底线保障工作，根据《焦作市打好精准脱贫攻坚战三年行动计划（2018—2020年）》（焦脱贫组〔2018〕19号）要求，经市委市政府同意，现提出如下意见。

一、精准认定贫困兜底线保障对象

贫困兜底线保障对象是指：家庭所有成员完全丧失劳动能力或者部分丧失劳动能力，无法依靠产业就业帮扶脱贫的建档立卡贫困户；家庭有丧失生活自理能力，需要陪护的失智失能重度残疾人和重度精神残疾人，只能通过兜底线保障才能实现稳定脱贫的建档立卡贫困户。简称兜底线户。

主要包括特困户；无法定赡养义务人或法定赡养义务人无履行义务能力的独居老人户；家庭劳动年龄人口完全或部分丧失劳动能力的贫困户；家庭有丧失生活自理能力，需要陪护的重度残疾人和重度精神残疾人的贫困户；其他需要兜底线保障的贫困户。

（一）严格认定标准

1.兜底线户必须具备的条件：脱贫攻坚期内，难以通过产业就业等帮扶措施实现脱贫的贫困户；家庭有需要陪护的失智失能重度残疾人和重度精神病残疾人的贫困户。

2.不能认定为兜底线户的情形：法定赡养义务人有履行义务能力的独居老人户；法定义务抚养人有履行义务能力的独居未成年人户或老幼户；其他明显不符合兜底线条件的贫困户。

具体认定标准可由各地结合实际研究制定，既不得降低以上标准，又不得吊高胃口。

（二）规范认定程序

兜底线户以户为单元进行综合认定，参照贫困户识别方法及程序，严格按照初选对象、公告公示、县乡审核、审批确定、信息录入等程序进行。

1.初选对象。县级扶贫部门牵头，卫健、民政、残联、人社等部门配合，组织村级脱贫责任组、驻村工作队、村“两委”及专业人员对建档立卡贫困户家庭成员年龄状况、健康状况、劳动力状况、有无法定赡养义务人或法定抚养义务人等情况进行全面核查。村“两委”按照党支部提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议决议的程序，确定兜底线户初选名单。

2.公告公示。村级脱贫责任组、驻村工作队、村“两委”要充分利用村务公开栏、扶贫“大喇叭”“小广播”、微信群等方式，对兜底线户初选名单进行公告公示，确保公告公示到每一个自然村（组）、每一户群众，时间不少于5天。公示公告结束后，经村级脱贫责任组组长、驻村第一书记、村委会主任、村党组织书记签字，加盖村“两委”公章后，向所在乡镇政府报送。

3.县乡审核。乡镇政府对各村报送的兜底线户初选对象进行初审，做到逐户核查、不错不漏，经乡镇党委书记和乡镇长签字并加盖乡镇党委、政府公章后，报县（市、区）扶贫办复审。县（市、区）扶贫办要会同县级有关行业部门按照不低于30%的比例对乡镇初审对象进行复审。

4.审批确定。经县乡审核无异议后，经县（市、区）政府审批，确定兜底线户名单，并向各行政村进行公告公示。

5.信息录入。在县（市、区）扶贫办指导下，各乡镇政府组织在全国扶贫开发信息系统和河南省精准扶贫信息管理平台对兜底线户信息进行录入和完善。

2019年6月底前完成全市贫困兜底线保障对象的认定工作。

（三）完善管理机制

1.建立户档资料。在严格兜底线户认定条件和程序的前提下，各县（市、区）要及时建立贫困兜底线保障对象的户档案，详细录入家庭成员身份信息、困难原因、乡镇审核、县级审批、兜底线方式等信息。

2.实施动态管理。各县（市、区）要做好兜底线户动态管理工作，每半年组织认定调整一次。按照规定的条件和程序，对符合条件的及时纳入，对不符合条件的要按照“怎么进、怎么退”原则及时退出，切实做到应兜尽兜、应扶尽扶。每年年底进行贫困人口动态管理时，要按照贫困户脱贫退出标准和程序，认真做好兜底线户脱贫退出工作，稳定达到脱贫标准的有序退出。

3.搞好信息共享。各行业部门要加强信息共享，及时更新完善相关信息。建立工作台账，实行台账式管理。

二、全面落实兜底线保障措施

各县（市、区）和各有关单位要整合现有政策，坚决落实精准方略，坚持现行标准，强化综合施策，打好兜底线保障政策措施组合拳，确保对兜底线户的帮扶实效。

（一）实施失能失智重度残疾人集中医养。市县两级要按照党委政府主导，扶贫残联部门主推，财政、卫健、民政、人社等部门积极配合的工作机制，对兜底线户中的重度残疾人进行集中医养，力争实现“医养一个人，解放一群人，幸福一家人”。

1.建设医养中心。各县（市、区）均要建设医养中心。按照每个中心容纳30—50名医养人员的规模，结合实际，采取改造乡镇卫生院空闲房舍或乡镇计生指导站，依托社会经办机构建设，县、乡、村三级敬老院机构运行，另建医养中心等方式进行建设。乡镇卫生院等医疗机构负责提供医疗服务。原则上按照2:1的比例对医养人员和工作人员进行配备。

2.总结试点经验。沁阳市、武陟县要在2019年4月中旬前实现集中医养人员全部入住，并提炼总结可复制、可推广的成功经验。

3.进行全面推广。2019年4月，在全市推开集中医养工作，12月底前全面完成。各县（市、区）要在4月中旬前制定集中医养管理实施方案，经市脱贫攻坚领导小组审批后实施。

4.促进社会衔接。在集中医养工作运行成熟后，积极探索社会化运作模式，适当时机以适当方式与市场衔接，允许社会其他人员付费入住，提升经营效益。

全市重度精神残疾人集中医养工作，由市残联牵头，相关部门配合，根据精神残疾人的特殊性单独运行实施。

（二）提升农村低保兜底线保障水平。建立科学的低保标准自然增长机制，确保每年农村低保标准高于当年贫困线。对于家庭所有成员完全丧失劳动能力或者部分丧失劳动能力，无法依靠产业就业帮扶脱贫的兜底线户，在核算家庭收入时，可按规定适当扣减因病因残等原因造成的刚性支出和必要的就业成本，若扣减后家庭人均收入低于当地农村低保标准且财产状况符合规定，及时纳入农村低保范围。对于兜底线户中需照料护理的重度残疾人、重度精神残疾人等，按照规定单独纳入农村低保范围。脱贫攻坚期内，若纳入农村低保的兜底线户人均收入超过低保标准，则给予12个月的渐退期，保证稳定脱贫。

（三）提供临时救助服务。在兜底线户遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境时，若其他社会救助制度暂时无法覆盖，或救助之后基本生活暂时仍有严重困难，要给予应急性、过渡性救助，及时解决突发性、紧迫性、临时性基本生活困难。

（四）完善社会福利保障制度。对兜底线户中符合高龄补贴条件的及时足额发放高龄补贴。建立健全政府购买养老服务制度，优先满足兜底线户中的孤寡、失能、高龄老年人的服务需求，充分发挥农村老年协会对兜底线户中留守老人的关爱服务作用。健全兜底线户中困境儿童分类保障制度，形成横向到边、纵向到底、覆盖全面的服务网络。完善慈善力量参与兜底线保障脱贫激励政策，积极鼓励和支持公益慈善组织、专业社工和志愿者参与兜底线保障脱贫工作。

（五）落实基本养老保障。扩大参保覆盖面，推进符合参保条件的兜底线户社会保险全覆盖。按时足额向兜底线户发放基本养老金。建立城乡居民基础养老金标准正常调整和长期缴费激励补助制度，帮助兜底线户续保和改善缴费结构。

（六）开展扶贫助残行动。在本人自愿的前提下，为兜底线户家中符合残疾标准的残疾人办理残疾证，全面落实困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。开展贫困残疾人精准康复服务活动，提供辅助器具适配。对贫困重度残疾人家庭实施无障碍改造，改善居家环境和出行条件。

（七）抓好住房保障。把兜底线户作为农村危房改造对象的重点，依据改造方式、建设标准、成本和兜底线户自筹资金能力，在现有补助标准基础上适当提高对兜底线户的补助标准，同时，各县（市、区）负责解决兜底线户危房改造资金不足部分，确保2019年底实现兜底线户全部有基本安全住房。

（八）加强基本医疗保障。健全完善“两定制兜底线”健康扶贫模式，将兜底线户全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险、大病补充医疗保险和医疗救助保障范围；全面落实相关政策措施，不断提高报销比例，切实减轻看病就医费用负担。2019年，实现兜底线户大病集中救治、慢病签约服务管理、重病兜底线保障全覆盖。

（九）落实教育保障。实现对兜底线户中的学生教育保障和资助政策全覆盖，落实“两免一补”政策。对符合助学贷款条件的贫困大学生做到“应贷尽贷”，确保不让一个贫困大学生因贫失学。

（十）拓宽增收渠道。充分利用兜底线户现有的土地、房屋等资源，通过土地流转、光伏扶贫、资产收益扶贫等方式，帮助兜底线户实现增收。加大金融扶贫和产业扶贫力度，有效提升扶贫小额信贷覆盖率，扩大产业扶贫覆盖面，通过信贷分红、产业分红等方式增加兜底线户收入。

（十一）强化公益性岗位安置。对于兜底线户中的弱劳动力，各县（市、区）政府要结合实际，列支专项资金，根据兜底线户中弱劳动力自身条件为其安排公益性岗位，促进兜底线户增收脱贫。原则上，为每户有弱劳动力的兜底线户安排一个公益性岗位。

（十二）强力推进扶贫扶志扶智工作。不断加强对兜底线户中适龄教育人群的心理疏导，增强其生活信心和脱贫信心。充分发挥村规民约作用，弘扬爱老敬老、邻里互助的传统美德和社会主义核心价值观，积极引导有赡养能力的子女主动赡养贫困老人。

（十三）健全保险救助制度。设立兜底线户合规医疗费用兜底救助保险和意外事故救助保险，积极探索防贫返贫保险等其他保险形式，有效保障脱贫质量。

（十四）努力提高社会参与度。落实定点扶贫责任，及时帮助兜底线户解决实际困难。鼓励社会组织、爱心企业和广大公民进行“一对一”“多对一”结对帮扶。不断加大宣传力度，积极引导社会各界关心关注关爱兜底线户。

三、切实加强贫困兜底线保障工作的组织领导

各级党委和政府要高度重视贫困兜底线保障工作，市县两级均要成立专门领导机构，明确责任分工，加大资金投入，加强督导指导考核，切实加强对兜底线保障工作的组织领导。

（一）成立领导机构。市里成立由市委专职副书记任组长，分管扶贫、卫健、民政、人社、残联等工作的副市长任副组长，扶贫、卫健、民政、人社、医疗保障、残联、教育、住建、宣传等部门主要负责同志任成员的贫困兜底线保障工作领导小组。各县（市、区）也要对应成立相关领导机构，切实加强组织领导，保障工作实效。

（二）明确职责分工。市扶贫、财政、民政、卫健、人社、残联、教育、宣传、住建、医疗保障等部门和各县（市、区）政府要各司其职、各尽其责，加强沟通协调，建立联席会议制度，及时研究解决贫困兜底线保障工作出现的新情况、新问题。

市扶贫部门主要负责贫困兜底线保障工作的协调、指导和服务事项。做好贫困兜底线户精准识别、精准退出和动态管理、产业扶贫和社会力量动员等工作；协调相关保险单位加大保险救助力度。

市财政部门主要负责指导各县（市、区）加大对集中医养工作的投入。指导各县（市、区）将财政扶贫专项资金依法有序向集中医养工作分配使用。对各县（市、区）集中医养中心建设运行给予适度补贴。

市民政部门主要负责最低生活保障、落实特困人员救助供养、贫困人口临时救助等脱贫攻坚行业政策落实。指导医养中心做好建档管理工作。

市卫健部门主要负责贫困人口大病专项救治等脱贫攻坚行业政策落实。派驻医护人员并组织乡、村医生为医养中心入住的医养人员进行健康访视和常规体检，原则上每天访视一次，每季度体检一次，根据医养人员身体状况实施医务护理、康复理疗和药物治疗。对陪护人员进行疾病预防和护理知识培训。

市人社部门主要负责公益岗位开发、基本养老保险等脱贫攻坚行业政策落实。为医养中心符合条件的业务人员免费进行技能培训。

市残联主要负责贫困残疾人精准康复服务、贫困重度残疾人家庭无障碍改造、残疾证办理等脱贫攻坚行业政策落实。指导医养中心对肢体残疾人进行康复训练及康复指导员的培训工作，并指导乡镇做好对入住人员的筛选工作。做好全市重度精神残疾人集中医养工作。

市教育部门主要负责贫困家庭学生接受教育保障和资助等脱贫攻坚行业政策落实。

市宣传部门主要负责扶贫扶志等脱贫攻坚行业政策落实。

市住建部门主要负责危房改造等脱贫攻坚行业政策落实。

市医疗保障部门主要负责贫困人口基本医疗保险、医疗救助等脱贫攻坚行业政策落实。

各县（市、区）政府主要负责贫困兜底线保障工作的具体落实；统筹安排医养中心的建设及后续管理和服务工作。做好筛选人员入住、陪护人员的招聘工作；做好医养中心的安全管理工作；监督管理医养中心遵守法律、法规和国家有关规定。制定医养中心负责人、工作人员、陪护人员的工作职责。督促协调做好医养人员建档立卡、康复训练等工作。组织接待志愿者、义工团体等社会组织和个人捐助及精神关怀、心理慰藉等工作。协调相关部门落实好贫困兜底线保障政策。

（三）加大资金投入。市县两级建立“政府主导、部门整合、社会参与”的多元化投入机制，做到县级财政列支一部分，相关部门整合一部分，社会各界捐赠一部分。各县（市、区）政府要结合实际，列支医养专项资金。依法整合部门资金，集中向集中医养等贫困兜底线保障工作投放使用。通过慈善募捐等方式，撬动社会资金投向集中医养等贫困兜底线保障领域。医养人员饮食标准由县（市、区）结合实际确定。集中医养人员医疗费用，可以从其享受的城乡居民医疗保险和医疗救助政策中解决；所需饮食、医疗资金不足部分由县（市、区）财政负责解决。

（四）加强督导考核。市里将完善监督机制，强化责任追究，不定期组织对全市贫困兜底线保障工作进行明察暗访，对于工作突出、成效显著的单位和个人，及时表扬、宣传推广；对于工作推进不力、政策落实不到位的，采取通报批评、专案督办、工作约谈等方式督促整改。贫困兜底线保障工作，将作为对县（市、区）党委政府领导班子和市直部门年度脱贫攻坚考核的重要依据。

（五）建立长效机制。建立稳定脱贫长效机制，兜底线户脱贫退出后，脱贫攻坚期内可继续享受兜底线保障政策，防止出现边脱贫、边返贫现象。脱贫攻坚结束后，要结合后续扶贫工作实际继续巩固，出台相关衔接政策，加强跟踪监测管理，避免返贫。

 

（此件发至县级）

 

 

 

 

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